衡阳市传统基础设施领域政府与社会资本

合作项目管理暂行办法  

　　  

　　第一章 总则  

　　  

　　第一条【制定目的】为创新投融资机制，鼓励和引导民间投资，增加有效供给，在传统基础设施领域科学规范和大力推行政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式，积极发展混合所有制经济，根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等部门令2015年第25号）、国家发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知 》（发改投资〔2016〕1744号）、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）等相关规定，按照国务院2016年7月7日常务会议明确的PPP部门职责分工，结合我市实际，制定本办法。  

　　第二条【定义及实施范围】PPP是指政府通过特许经营、购买服务、股权合作、投资补助、财政补贴、匹配资源等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。  　　  

　　政府方主要包括政府有关职能部门、事业单位、所属国有企业。  

　　社会资本是指依法设立且有效存续具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资、经营主体。  

　　传统基础设施领域PPP项目包括本办法第三条规定领域的新建、改扩建及存量项目。  

　　第三条【具体领域】传统基础设施领域包括：  

　　（一）重大市政工程领域。采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等。  

　　（二）交通运输领域。城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路、铁路客货运输等铁路运输设施；公路、城市有轨电车等道路运输设施；港口码头、航道等水上运输设施；民用运输机场、通用机场及配套等航空运输设施；综合运输枢纽、物流园区、运输站场、交通运输物流公共信息平台等综合交通运输设施。  

　　（三）水利领域。引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等设施。  

　　（四）能源领域。供电/城市配电网、农村电网、资产界面清晰的输电、充电基础设施、分布式能源发电、微电网、智能电网、储能、光伏扶贫、水电站、热电联产、电能替代等电力及新能源设施；油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气（LNG）接收站、石油和天然气储备等石油和天然气设施；煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等煤炭设施。  

　　（五）环境保护领域。水污染、大气污染、固体废物、危险废物、放射性废物、土壤污染治理等；湖泊、森林、海洋等生态项目。  

　　（六）农业领域。高标准农田、种子工程、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气等三农设施；现代渔港、农业废弃物资源化利用、示范园区、国家级农产品批发市场等；旅游农业、休闲农业等设施建设。  

　　（七）林业领域。石漠化治理、重点防护林、国家储备林、湿地保护与修复、林木种质资源保护、森林公园等。  

　　第四条【工作原则】传统基础设施领域PPP项目管理，应当遵循简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实的原则。  

　　第五条【职责分工】市政府建立传统基础设施领域PPP工作联席会议机制，负责统筹部署、协调推动相关工作。

　　（一）市发展改革委负责牵头推进传统基础设施领域PPP工作，承担总体规划、储备遴选、项目联审、动态管理、融资对接、实施监测、价费调整、政策宣传等工作。  

　　（二）市财政局负责协同推进传统基础设施领域PPP工作，将政府资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息、政府付费等纳入年度财政预算等。  

　　（三）市政府法制部门负责对PPP推进提供法律咨询和审查把关等工作；  

　　（四）市住建、交通运输、水利、能源、环保、农业、林业等行业主管部门负责协同做好本行业PPP项目储备、合同指引、全程监管等工作。  

　　（五）项目实施机构由市政府授权行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构等承担，其在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交、项目后评价等工作。  

　　第六条【奖励机制】市政府设立PPP专项资金，用于支持传统基础设施领域PPP项目前期费用补助与奖励等，重点补助和奖励纳入国家、省示范库项目。  

　　市政府在承担有限损失的前提下，可与金融机构、民间资本、外商资本共同设立发起PPP基金，用于PPP项目投资建设。  

　　第七条【专业服务和培训】  支持各类专业中介机构为PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等提供专业化服务和业务培训。  

　　  

　　第二章 合作方式  

　　  

　　第八条【合作模式】根据传统基础设施领域项目的特点，科学合理选择PPP操作模式，依法放开建设、运营市场，推动自然垄断行业逐步实行特许经营。  

　　（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础即使用者付费，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。  

　　（二）准经营性项目。对于使用者付费不足以覆盖投资成本需政府补贴部分资金或资源的项目，也可采用与经营性项目类似的运作模式，即在使用者付费的基础上，通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等方式，建立投资、补贴与价格协同机制，实现投资者合理投资回报。  

　　（三）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务、授予特许经营权，采用建设-拥有-运营（BOO）、建设-租赁-移交（BLT）、建设-移交-运营（BTO）、设计-建造-融资-运营（DBFO）、委托运营（O&M）、管理合同等市场化模式推进。  

　　（四）存量资产项目。对已建成投入使用的存量资产，可以采取转让—经营—转让（TOT）、重构-运营-移交（ROT）、股权（产权）转让、作业外包、整合改制、技术资源合作等方式，引入社会资本进行专业化运营改造。  

　　（五）探索“非经营性项目”与“准经营性项目、经营性项目”捆绑运作。通过建立合理的使用者付费机制，增强准经营性、非经营性项目对社会资本的吸引力。  

　　第九条【优先领域】  下列类型项目应当优先采用PPP模式建设：  

　　（一）新建市政工程、新型城镇化试点项目；  

　　（二）具有稳定收益和社会效益的项目；  

　　（三）市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的区域项目。  

　　第十条【回报方式】 政府在有效防止政府和使用者负担过重的前提下，以“一事一议”模式建立合理投资回报机制，其主要方式：  

　　（一）资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息和政府投资股权少分红、不分红等；  

　　（二）优先保障配套投入；  

　　（三）合理确定价格收费标准；  

　　（四）依法适当延长特许经营年限；  

　　（五）提供广告、土地等资源配置；  

　　（六）指导挖掘项目运营商业价值，加大项目前期资本金投入，创新商业模式及体制机制，提高运营效率，降低项目成本。  

　　原则上不得承诺固定投资回报，项目投资年最高回报不得超过8%。  

　　第十一条【风险分担】 　政府与社会资本合理分配项目风险，原则上项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。  

　　  

　　第三章  项目储备  

　　  

　　第十二条【规划引导】 　市发展改革委要充分发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求。  

　　第十三条【项目库】 　市发展改革委牵头会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立市传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各县市区、各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。  

　　入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。  

　　第十四条【年度计划】列入市传统基础设施PPP项目库的项目，应当实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入市PPP项目年度实施计划。需要使用政府投资资金的传统基础设施PPP项目，应当纳入市三年滚动政府投资计划。  

　　第十五条【实施主体】对于列入市年度实施计划的PPP项目，应当根据项目性质和行业特点，由市政府明确行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，由市政府明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。  

　　  

　　第四章 项目论证  

　　  

　　第十六条【方案编制】纳入市年度实施计划的PPP项目，市发展改革委牵头会同行业管理部门、项目实施机构于每个季度第一个月5日前按项目成熟度将项目名单分批上报市政府审定，再由实施机构组织编制实施方案。  

　　PPP项目实施方案内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。对于一般性政府投资项目，可单独编写PPP项目实施方案，在可行性研究报告中简化为PPP项目实施专章。  

　　实施方案编制过程中，应当征询潜在社会资本方的意见和建议，引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果涉及向使用者收取费用，要取得发展改革（价格）部门出具的相关意见。  

　　第十七条【立项审批】 　市发展改革委审批政府投资项目可行性研究报告后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。  

　　市发展改革委核准制或备案企业投资项目后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。  

　　纳入市PPP项目库的投资项目，市发展改革委审批、核准、备案项目时，应当明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。  

　　第十八条【方案审查】按照“多评合一，统一评审”的要求，由市发展改革委和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。  

　　联审重点是综合评估项目建设必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等。可行性论证重点考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力，科学分析项目采用PPP模式的必要性和可行性，优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等。  

　　通过实施方案审查的PPP项目，报市政府批准同意后由市发展改革委批复PPP实施方案。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。  

　　第十九条【合同草案】　PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同（如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等）。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。  

　　  

　　第五章  社会资本方选择  　　  

　　  

　　第二十条【合作商招标】 　对确定采用PPP模式的项目，由项目实施机构按照《招标投标法》等法律法规和审定的实施方案，通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。  

　　拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可不再招标。  

　　遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等，应当客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。  

　　如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。  

　　第二十一条【项目谈判】  PPP项目实施机构根据需要组织PPP项目合同确认谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。  

　　谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。、  

　　第二十二条【合同签定】  PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，由项目实施机构会同发展改革部门将PPP项目合同报送市政府法制办审核、市政府审定。待市政府审定同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。  

　　需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。  

　　  

　　第六章 项目执行  

　　  

　　第二十三条【项目公司】社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。除规定的行业和领域外，项目公司原则上由社会资本控股。  

　　项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。  

　　PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。  

　　第二十四条【项目融资】PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。  

　　鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持传统基础设施PPP项目建设。支持金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。引进社保资金和保险资金，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与PPP项目。指导项目公司或社会资本方通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等方式融资。  

　　第二十五条【项目建设管理】PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。  

　　第二十六条【付费预算】需要政府付费给项目公司的，由市政府批转市财政局将必要的政府付费或政府补贴分类纳入同级财政预算，并结合中长期财政规划统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制，依法保障社会资本合法权益。  

　　第二十七条【用地保障】土地利用年度计划应适度向PPP项目倾斜，予以优先保障和安排。  

　　PPP项目土地纳入《划拨用地目录》的，可依法以划拨方式供应土地，划拨用地不得改变用途；不符合《划拨用地目录》的项目，可以租赁或作价出资、入股方式取得土地使用权。  

　　第二十八条【价费调整】市发展改革委应当按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，做好投资成本和服务成本监测工作，依法依规调整价费标准，防止社会资本方或项目公司随意提价损害公共利益、不合理获利。  

　　第二十九条【绩效评价】项目实施机构应当应会同行业主管部门，根据PPP项目合同确定的运营服务绩效标准，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。  

　　项目建成运营中期，项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。  

　　第三十条【临时接管和提前终止】在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。  

　　第三十一条【项目移交】合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。  

　　移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。  

　　第三十二条【资本退出】支持依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目社会资本投资退出渠道，提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，增强PPP项目的流动性。  

　　第三十三条【项目后评价】项目移交完成后，市发展改革委牵头可以组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。  

　　  

　　第七章  监管责任  

　　  

　　第三十四条【信息公开与社会监督】依托衡阳党政门户网站，建立PPP项目信息公开机制，依法及时、充分披露PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等，切实保障公众知情权。涉及国家秘密的有关内容不得公开；涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。  

　　建立社会监督机制，鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督，切实维护公共利益。  

　　第三十五条【行业监管】行业主管部门通过设定技术规范，明确行业标准和服务质量，做好对公共服务质量和价格的监管，对违法违规行为依法予以行政处罚，纳入不良行为信用记录。  

　　第三十六条【信用管理】市发展改革委牵头会同有关部门建立健全投融资领域相关主体信用记录，提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。  

　　第三十七条【工作人员责任】有关部门及其工作人员不履行法定职责、干预项目和企业正常经营活动、滥用职权、玩忽职守的，由监察部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。  

　　  

　　第八章  附则  

　　  

　　第三十八条【解释权】本办法由市发展改革委负责解释。  

　　第三十九条【施行日期】本办法自发布之日30日后起施行。各县市区政府可参照执行。